신안 주민참여 이익공유 태양광 발전사업 사례 분석

[기후변화행동연구소 이강욱(기후변화대응에너지전환협동조합)] '신안 주민참여 이익공유 태양광발전사업 사례 분석' 입니다.  기후변화행동연구소 > 쟁점과 이슈 (https://climateaction.re.kr/news01/1694296)에  '신안 주민참여 이익공유 태양광발전사업 사례 분석'이라는 제목으로 2023.09.21 15:17:45에 등록 게시된 것으로 나타납니다. 저자: 이강욱(기후변화대응에너지전환협동조합)

 

신안군의 주민참여 이익공유 재생에너지 발전사업은 신안군 정책 추진의 독특한 산물입니다. 신안군의 주민참여 이익공유 재생에너지 발전사업 정책은 신·재생에너지 발전정책뿐만 아니라 중앙정부와 지방정부의 관계라는 지방자치제도와 관련하여서도 연구해봄직합니다.

 

여기 소개하는 신안군의 주민참여 이익공유 재생에너지 발전사업 사례분석은  내용이 대단히 충실하고, 여러 측면에서 성찰할 거리를 제시하고 있습니다. 태양광 발전사업을 '주민참여 이익공유'에 중점을 두고 분석하고 있는데, 구체적인 데이터를 상세하게 제공하고 있어, 자료에 기초해 비판적 검토를 가능하게 합니다. 사례분석의 2.1. 배경, 2.3. '대상'과 2.4. '평가'를 전재합니다. 사례분석을 일독하고, 함께 음미 검토하기를 강추합니다. 

 

 

 

2.1 사례 분석의 배경 2.1.1 사례 분석의 목적

 

신·재생에너지 발전은 기후위기 대응의 한 방법으로 에너지전환의 중요한 부분을 차지한다. 본 사례 분석의 목적은 어려운 시기에 성공적 사례로 이야기되는 신안군의 주민 참여 이익공유 태양광발전 사업모델 분석을 통해 다른 지역에서 누구나 쉽게 따라 하고 적용하기 편리하게 하는 것이다. 통상 기업이 자사의 경쟁우위 요소를 모방 불가능하게 하는 방향과는 정반대다. 이를 위해 가능한 한 정책의 근거와 실행 내용을 설명할 수 있는 데이터를 제시하려 노력했다. 이를 통해 답을 제시하는 것이 아니라 더 풍부한 궁금증과 논의의 계기로 활용되었으면 한다. 이러한 과정을 통해 주민 참여 이익공유 태양광발전 사업이 널리 퍼졌으면 하는 바람이다. 
본 사례 분석은 신안의 신·재생에너지 발전사업 중에서 태양광발전사업을 중심으로 분석하였다. 현재 해상풍력사업도 추진 중이지만 태양광발전이 상업운전 중으로 전체적인 사업과정에 대한 이해는 물론 사업구조와 금융구조 등의 파악이 가능하고 특히 수익성에 대한 분석도 가능하기 때문이다. 또한 태양광 발전사업 전체과정 중에서도 주민참여 이익공유에 중점을 두었다.

거대한 담론보다는 사업은 돈이라는 관점에서 법적(legal), 회계적(accounting), 세무적(tax) 관점을 포괄해서 분석하였다. 신안 모델이 정답은 아니지만, 모델 분석에서도 답을 제시하기보단 각계 전문가들에게 신안 모델을 계기로 주민참여 이익공유 태양광발전사업에 대해 다양한 질문과 고민을 할 수 있는 계기를 마련하고자 하였다. 전문적 능력이 모자라는 부분이 많지만 신안군의 사례를 법적인 근거와 구체적인 데이터를 중심으로 자세히 서술해서 필요한 사람이나 기관은 누구나 그 근거를 쉽게 찾아보고 그 근거에 기반하여 창조적으로 고민하고 적용하는 데 도움이 되었으면 한다.

본 사례 분석은 근본적인 한계를 지닌다. 태양광발전사업 전체가 아니라 주민참여에 중점을 두고 분석하여 태양광발전사업 전체를 아우르지 못하였다는 점이다. 현재 태양광발전사업에 있어서 주요 쟁점이 되는 지자체의 태양광발전시설 이격거리 규제나 재생에너지 공용망 확충과 계통연계 문제 등 시급하고 중요한 문제에 대해서는 전문가의 별도의 연구를 기대해 본다.

 

본 사례 분석에서는 신안군의 5개 섬을 분석 대상으로 선정하였다. 현재 발전소 건립이 완성되어 상업발전 중인 4개의 섬과 건설 중인 1개의 섬을 분석 대상으로 하였다. 앞에서 서술하였듯이 주민참여 방식은 「신‧재생에너지 공급의무화제도 및 연료 혼합의무화 제도 관리‧운영 지침」 <별표2> 16.에 따르면 지분참여, 채권참여 및 펀드참여 방식이 가능하다. 즉 주식형, 채권형 및 펀드형으로 구분할 수 있다. 뒤에 상술하겠지만 채권형으로 추진한 자라도, 안좌도, 지도 및 사옥도는 현재 상업발전 중이고, 현재 공사 중인 비금도는 신안군에서 최초로 주식형으로 추진되고 있어 아직 공사 중이지만 사례에 포함하였다. 따라서 본 사례 분석에서 대상으로 선정한 5개의 발전법인 사례는 다음과 같다.

 

① 자라도 빛솔라에너지(주)

② 안좌도 스마트팜앤솔라시티(주)

③ 지도 ㈜ 케이솔라신안

④ 사옥도 ㈜ 케이솔라신안

⑤ 비금도 비금주민태양광발전(주)

 

2.3.2 신안군 사례의 모델화 

 

본 사례 분석에서는 신안의 주민참여 이익공유 태양광발전 사업을 다음과 같이 4가지로 모델화하였다. 첫째 “채권형_개별_보상금 일시지급 모델”로 신안군에서 시범사업으로 추진한 자라도와 안좌도에 적용을 위해 논의한 구조이다. 결국은 자라도와 안좌도에는 두 번째인 “채권형_개별_금융권 차입 모델”이 적용되었지만, 초기 논의와 실제 적용한 모델과의 차이를 설명하기 위해 분석하였다. 세 번째는 지도 및 사옥도에 적용된 “채권형_통합_금융권 차입 모델”이다. 마지막으로 비금도에 적용된 “주식형 모델”이다.

 

 

2.4 사례의 평가

2.4.1 신안 주민참여 이익공유 태양광발전 모델의 특징

 

현재 전국적으로 시행되고 있는 주민참여 이익공유 태양광발전 사업은 전국 183개, 발전용량기준 961MW이며 신안의 경우 사업의 개수는 83개로 45.36%를, 발전용량은 380MW로 39.54%를 차지하고 있다. 신안의 주민참여 이익공유 태양광발전 사업은 다음과 같은 특징을 가지고 있다.

 

첫째, 지방자치단체 즉 자치정부가 신·재생에너지발전정책을 주도하고 있다는 점이다. 발전은 한 국가의 기간산업이고 인허가가 필요한 사업이다. 따라서 가장 중요한 점은 신·재생에너지 발전정책에 대한 정부의 의지이며 이러한 정부의 의지는 입법부의 법제도와 행정부의 정책으로 나타난다. 신안군의 주민참여 이익공유 태양광발전정책의 추진의 가장 커다란 특징은 지방정부의 입법기관과 행정기관의 협업으로 행정구역 전체에 걸쳐 체계적으로 주민참여 이익공유 신·재생에너지 발전정책을 추진하였다는 점이다. 신안의 주민참여 이익공유 신·재생에너지 발전정책은 소진광(2016)이 [그림 8]에서 제시한 지역발전 관련 핵심용어의 계층 구조에서 지구환경위기에 대응하여 지속가능한 인류문명이라는 최고의 계층까지 고려하고 있다. 또한 우리가 흔히 알고 있는 (지방)공무원의 소극적 행정을 극복한 사례이다. 박우량 군수와 담당 신·재생에너지과 공무원들과의 면담 과정에서 확인할 수 있었듯이, 이들의 주민참여 이익공유 신·재생에너지 발전정책에 대한 소명의식과 적극성은 다른 지역에서도 본받을 만하다. 따라서 이러한 정책담당자들의 가치선택과 적극성은 다른 지방정부뿐만 아니라 광역자치정부 그리고 중앙정부에서도 적용될 수 있는 사례가 될 수 있다고 본다. 

 

둘째, 주민참여 이익공유 신·재생에너지 발전정책을 사실상 강요하고 있다는 점이다. 앞에서 서술하였듯이, 「신안군 도시계획 조례」 제20조의2 발전시설에 대한 허가의 기준은 발전시설을 설치하려는 자는 해당 도서 주민들의 동의를 받거나 발전시설 사업에 필요한 자기 자본의 30퍼센트 이상 군수와 주민들의 공동 지분참여가 있어야 한다는 조항에 따라 사실상 신안군에서 신·재생에너지 발전사업자는 주민참여 이익공유사업을 선택할 수밖에 없는 구조로 되어 있다. 그러나 이러한 사실상의 강요뿐만 아니라 이러한 정책을 발전사가 받아들일 수 있도록 재생에너지 개발이익 공유제의 필요사항을 규정한 「신안군 신·재생에너지 개발이익 공유 등에 관한 조례」를 통해 발전사의 발전인허가 편리성과 주민 수용성 문제를 효율적으로 해결할 수 있도록 지원도 아끼지 않았다. 이 규정은 지역의 태양과 바람을 지역의 공공재로 인식하고, 이러한 지역의 자원을 이용하여 발전사업을 하는 자가 반드시 주민참여를 통한 이익공유를 하도록 의무화했다. 이 규정은 초기에는 발전사업자 등으로부터 강력한 반대에 부딪혔다. 그러나 이 규정은 주민 수용성 강화를 통한 민원의 최소화와 인허가 과정에서의 편의성을 통해 법적으로 주민에게 제공하게 되어 있는 주민참여로 인한 REC 추가가중치 이외에 어느 정도 발전수익을 주민과 나누어야 하는 것이 정당한가는 별도로 하더라도 발전 법인도 받아들일 방법으로 인식되고 있다.

 

셋째, 신안군의 특성을 반영하여 체계적이고 구조화된 협동조합을 통해 주민참여를 유도하고 있다. 신안은 섬으로 이루어져 있다. 따라서 「신·재생에너지 공급의무화제도 및 연료 혼합의무 화제도 관리·운영 지침」 <별표2의2> 주민참여사업 대상이 되는 지역의 범위 및 <별표2 의3>의 인접지역의 범위를 섬별로 적용할 수 있는 장점을 잘 활용하였다. 처음에는 주민 참여 이익공유 태양광발전에도 신안군 전체를 대상으로 1개의 협동조합을 만들어 참여하려 하였으나 이후 섬별로 주민·군협동조합을 통해 참여하는 방법을 적용하여 신안군 주민들을 구조화하여 참여시킬 수 있었다. [표 2]에서 볼 수 있듯이 비슷한 발전규모의 전북 군산시와 비교하여도 군산시가 4개의 발전소가 참여한 것에 비해, 신안군은 83개 발전소가 참여하였고, 주민참여율도 80∼90% 정도에 이른다. 섬별 협동조합을 통해 행정구역 전체에 걸쳐 조직적이고 체계적으로 구조화하여 추진하였다.

 

넷째, 협동조합의 조합원과는 구별되는 협동조합 회원이라는 독특한 구조를 활용하고 있다. 지역별 협동조합을 통한 참여로 주민참여방식을 채택했음에도 불구하고, 본 글 각 구체적 데이터의 참여 주체의 주민참여인원에서 보여주었듯이, 주민참여 이익공유 태양광발전과 관련한 신안군의 실제 주민참여는 지역별 협동조합에 조합원으로 참여하는 방식으로 이루어지지 않는다. 협동조합 조합원으로는 소수의 인원만이 참여하고, 실제로 대다수 주민은 협동조합의 조합원이 아니라 협동조합의 회원이란 자격으로 참여하고 있다. 협동조합 회원으로 참여하는 자는 1만 원의 가입비를 내고 참여할 수 있으며, 이 가입비는 탈퇴시 반환된다(박우량, 2020). 이러한 협동조합 회원 개념은 『협동조합기본법』에서도 그 근거를 찾을 수 없고, 특히 각 지역별 협동조합의 정관이나 이용규약에서도 그 근거를 찾을 수 없다. 이러한 창의적인 혹은 편의적인 협동조합 회원이란 개념에 대해서는 추가적인 법률적 검토가 필요하다. 그러나 법률적 검토 필요성과는 별도로 이는 실제로 주민 참여 이익공유 태양광발전사업에 참여하는 인원이 지속적으로 변화되는 현실 속에서 『협동조합기본법 』 제61조 ②항의 2호 출자 총좌수와 납입한 출자금의 총액에 대한 등기업무의 애로 등을 회피할 수 있는 현실적인 방법으로 평가된다.

 

다섯째, 채권형 주민참여에서 공유이익을 이자수익이 아니라 보상금으로 지급한다는 점이다. 통상 채권에는 이자가, 주식에는 배당금이 지급되나 신안군은 태양광발전으로 인한 피해보상금을 지급하는 방식으로 이익을 공유하고 있다. 이러한 방식은 이자소득이나 배당소득 등 참여주민의 소득상승으로 인한 간접피해 및 소득세를 회피할 수 있는 장점[6]이 있다. 그러나 이 방식은 통상적으로 잘못된 주장으로 받아들여지는 태양광발전으로 인한 피해, 즉 태양광발전시 발생할 수 있는 빛 반사, 전자파, 경관 피해 등의 우려에 대한 피해보상이란 개념을 수용했다. 이는 실리적인 관점이기는 하나 문제가 야기될 수도 있다. 신안군은 해당 이익공유금을 분기별로 지급하는데 처음에는 현금으로 지급하다가 2021년 3월 18일 이후에는 지역 소비를 진작하기 위해 신안1004상품권으로 지급하고 있다. 2023년 5월에는 전국에서 최초로 햇빛아동수당을 지급하기도 하였다.

 

여섯째, 정책추진과정에서 지속적인 변화와 진화를 추구하고 있다는 점이다. 구체적으로는 살펴보면

 

① 재생에너지 개발이익 공유제의 필요사항을 규정한 「신안군 신·재생에너지 개발이익 공유 등에 관한 조례」는 최초 제정 후 현재까지 12회에 걸쳐 지속적으로 개정되었다. 하나의 제도를 지역의 현실에 최적화하기 위해 주민참여 이익공유 정책 추진과정에서 발생하는 문제점과 미비점을 개선해 왔다. 특히 보상 대상, 보상금 지급 방식 및 보상금 사용 목적의 변화 등을 통해 현실성 있는 정책이 되도록 노력했다. 최근의 「신·재생에너지 공급의무화제도 및 연료 혼합의무화제도 관리·운영 지침」 개정으로 한 가구당 2명으로 참여가 제한되었지만 신안군은 가구구성원 전체가 참여할 수 있고, 보상금도 현금이 아니라 지역경제 활성화에 기여할 수 있도록 신안1004상품권으로 지급한다. 2022년 10월 19일 조례의 개정으로 신규사업자의 주민참여수익금의 50%를 햇빛아동수당으로 지원하고, 햇빛아동수당은 신안군 신·재생에너지 관련 재단에서 관리·운용하게 하여 주민 참여수익금의 지역 공공성을 강화하였다. ② 주민참여방식도 진화하고 있다. “채권형-개별형- 보상금일시 지급형”에서 “채권형-개별형 금융”으로, 또 “채권형-복합형 금융”으로, 그리고 “주식형”으로의 진화이다. ③ 거버넌스를 상징하는 최대 주주가 변화하였다. 초기에는 발전법인의 최대 주주가 외국 민간자본이었다가, 국내 민간자본, 국내 공기업 자본, 주민협동조합으로 변화하였다. 이는 발전법인에 대한 통제권의 확보뿐만 아니라 사적 자본에서 공적 자본으로 진화해 왔다. 이러한 변화를 통한 진화도 눈여겨볼 필요가 있다. 선도적인 사업을 추진했을 뿐만 아니라 지속적인 변화와 진화를 추구하는 과정에서 신안군이 고민하고 제기된 구체적인 문제가 중앙정부의 법이나 규정에 적용된 사례도 쉽게 찾을 수 있다.

 

2.4.2 신안 주민참여 이익공유 태양광발전 모델에 대한 비판

 

이철성 등(2022)은 ‘농촌지역 신·재생에너지 발전사업 주민참여 활성화 연구-농촌태양광 시스템을 중심으로’에서 농촌지역 신·재생에너지 발전사업에 주민참여를 활성화하기 위해 ① 신·재생에너지시스템에 대한 적극적인 홍보 ② 신·재생에너지시스템에 대한 적극적인 교육 ③ 마을단위 신·재생에너지 발전사업 모델개발 ④ 마을단위 발전사업에 대한 지원 확대 ⑤ 이익공유체계 마련 ⑥ 농촌주민 발전사업 중간 지원기관 조직이라는 여섯 가지를 제시하였다(이철성 외, 2022). 이러한 문제제기와 같이 지속적으로 진화해야 할 신안 모델도 앞에서 서술한 특징에 비해 개선해야 할 많은 문제를 안고 있다. 

 

첫째, 주민참여란 무엇인가라는 문제이다. 신안 모델에 대한 극단적 비판은 주민이 회원가입서에 서명하고 회원가입비 1만 원만 내면 주민참여로 인정되어 아무런 역할이나 책임 없이(free rider) 이익을 공유하게 된다는 점이다. 무엇보다 먼저 제기되는 비판이 바로 에너지 분야에 확대 적용된 대안적 민주주의, 구체적으로 에너지정책의 의사결정에서 일반 시민 등 시민사회 권한의 확대와 에너지 시스템에 대한 통제권의 민주적 분배가 미흡하다는 점이다. 그러나 『신에너지 및 재생에너지 개발·이용·보급 촉진법』과 「신‧재생에너지 공급의무화제도 및 연료 혼합의무화제도 관리‧운영 지침」에서 정의한 주민참여란 지분, 채권, 펀드의 형태로 참여하는 것이고, 「신·재생에너지 설비의 지원 등에 관한 규정」은 주민참여 자금을 지원하도록 하고 있다. 따라서 현재 주민참여의 핵심은 출자 혹은 지분, 채권, 펀드의 형태로 참여 여부와 참여 정도이다.

 

임현지 등(2023)은 대출형 채권 금융참여 구조 및 주민참여자금에 대한 비판과 협동조합의 배당이 아닌 보상방식에 대한 비판은 물론 궁극적으로 분배적 참여뿐만 아니라 절차적 참여에 대한 제도적 한계를 지적한다(임현지 외, 2023). 개선 방안으로 분배적 참여의 측면에서 실질적 투자 참여의 강화, 참여주민 범위의 확대와 이익공유방식의 제도화 필요성을 참여적 측면에서 양방향성, 실질적 주민 협의 절차의 보장, 환경영향평가 초기 단계에서의 주민 의견수렴 보장을 제시하였다. 올바른 지적이고 방향이다. 그러나 내재적 발전론의 장점은 우리가 추구해야 할 이상적 모델이지만 절차적 참여 등을 강화하기 위한 주민들의 주체형성과 역량강화가 필요하다. 예를 들면 임현지 등(2023)의 대출형 채권 금융참여에 대한 비판에 대하여 살펴보자. 투자는 위험감수이다. 이론적으로 위험 없는 투자는 수익도 없다. 한쪽으로 주민이 주도적으로 투자하여야 한다는 당위론은 인정하나 주민이 적극적으로 신·재생에너지 발전 사업에 대한 투자 위험을 감당하도록 할 수 있는 방법은 무엇일까? 임현지 등(2023)이 비판한 채권형 투자가 주류를 이루는 이유는 정부의 자금지원이 금융기관을 통해서 이루어지고, 금융기관은 대규모 장치산업과 장 기매출계약이라는 특성을 가진 태양광발전사업에서 대규모의 감가상각으로 인한 현금흐름과 지속적인 매출 현금흐름으로 인해 대출금의 이자는 물론 원금을 회수하는 데 위험이 크지 않기 때문이다. 물론 적절한 담보권을 통해 이러한 위험조차 헷징이 가능하기 때문에 채권형 투자가 주류를 이루고 있다. 만약 금융기관 대출금으로 발전법인의 보통주에 투자한다면 일정 배당요건을 갖추어야만 배당이 가능하고 중간배당을 받더라도 일 년에 두 번 이상은 배당이 어려워 정기적 이자의 회수에도 불편이 있고 유보된 최후의 청구권인 배당권에 대한 위험은 채권에 대한 위험보다 훨씬 크다. 따라서 주식형 참여에 있어서는 주민의 주식참여 자금원을 어떻게 마련할 것인가라는 문제와 주민이 투자에 대한 위험을 감수해야 하는 과제를 해결하여야 한다. 여기에서 시급한 에너지전환을 위해서는 역설적으로 자본동원 능력과 이러한 위험을 안고 갈 수 있는 공·사적 자본의 참여가 필요하다. 현실적으로 지분형이건 채권형이건 주민이 참여하는 자금원의 마련에 정부의 적극적 지원 말고 어떤 다른 대안이 있을까? 주민참여 자금 마련에 정부와 공기업의 보다 적극적 역할과 지원을 강화해야 한다. 신안모델은 채권형에서 주식형으로, 외국 민간 기업의 참여에서 국내 민간기업의 참여로, 그리고 지역주민과 국내 공공기업이 발전법인의 대주주가 되는 모델로 진화하고 있다. 어려움 속에서도 올바른 방향으로 진화하고 있다고 생각한다.

 

여기서 같이 생각해볼 중요한 문제가 있다. 주민참여와 이익공유의 대상 문제다. 태양광발전법인에 주민참여 방법은 채권참여냐 지분참여냐를 불문하고 개인적 참여와 주식회사, 협동조합 혹은 유한회사 등 법인을 통한 참여로 나뉜다. 예를 들어 개인적으로 5인 이상이 참여하면 주민참여가 인정되는데, 이렇게 발생한 주민참여 이 익을 개인적으로 참여한 5인에게만 배분할 것인가? 또한 지역주민의 일부가 법인을 통해 참여한 경우에도 역시 법인에 참여한 주민에게만 주민참여 이익을 배분할 것인가? 또 사업에 참여한 주민만이 아니라 지역 주민 전체에게 주민참여 태양광발전으로 얻은 이익의 일부가 돌아갈 수 있도록 하려면 어떻게 해야 할 것인가? 그것은 과연 지역 전체를 포괄하는 조직이나 단체, 예를 들면 신안군의 경우 신·재생에너지관련 재단과 같은 조직이나 단체와의 약정을 통해 공유하는 방식으로만 가능한가? 이처럼 짚어보았듯이, 개별적 보상을 넘어 재생에너지 주민참여 이익의 공적인 활용을 촉진하기 위해서는 주민참여와 이익공유 대상에 대한 명확한 지침이나 해석이 필요하다. 신안군이 지급 중인 햇빛아동수당이나 신안 신·재생에너지재단과 연결하여 구체적으로 고민해볼 필요가 있다.

 

둘째, 지방자치정부 주도의 모델에 대한 비판이다. 신안 주민참여 이익공유 태양광발 전사업 모델에 대한 비판의 하나는 주민이 중심이 아니라 지방정부가 주도하였다는 비판이다. [표 5]는 전국, 전라남도 및 신안군의 연령 계층별 구성비를 나타낸다. 물론 신안의 인구 기준은 주민등록 통계 기준이다. 실제 거주현황을 보면 노령화지수는 훨씬 높을 수 있다. 

 

사례 분석을 위해 몇 차례 주민 면담을 통해 느낀 점은 주민참여 이익공유 태양광발전 제도와 추진에 대한 주민의 이해력 즉 역량에 대한 의문이다. 과연 노령화지수가 600이 넘는 상황에서 신안군의 주민이 주민참여 이익공유 태양광발전 정책에 대한 이해와 경제 력을 가지고 주도적으로 참여할 수 있을까에 의문이 들었다. 물론 주민뿐만 아니라 (신) 내재적 발전론에서 제시하는 다양한 실행 단위와 주체의 참여도 중요하다. 그러나 기후 위기 대응과 에너지 전환에 있어서 시민사회와 민간 부문의 역할도 중요하지만 정부의 역할은 아무리 강조되어도 지나치지 않다. IPCC도 「IPCC 제6차 평가보고서(AR6) 종합보고서」에서 기후 탄력적 개발 경로로의 전환을 위해서는 시민사회 및 민간 부문과 함께 정부의 역할이 중요하다고 지적하고 있다. 올바른 입법권과 행정력을 통한 정치적 해결이 필수불가결하다. 따라서 지방자치정부 주도에 대한 비판은 역설적으로 장기적으로 지역 주민은 물론 시민사회와 민간 부문 역할의 현재적 한계에 대한 비판이자 과제를 부여하는 것이 된다. 지방자치정부 주도의 사업을 비판하는 것과 동시에 주민의 역량강화를 어떻게 할 것인가, 전문가로서 시민사회가 어떻게 참여할 것인가와 정부의 정책을 어떻게 강화할 것인가에 대한 대책이 필요하다. 소위 내생적 발전론의 장점을 극대화하기 위해서는 주체형성과 역량배양에 보다 초점을 맞춰야 한다. 그러나 에너지전환이 시급한 상황에서도 이 과제는 장기적으로 해결이 가능할 것으로 짐작된다.

 

특히 주민의 주체형성과 역량배양을 위한 교육은 너무나도 중요하다. 신안군은 주민이 사업주체가 될 수 있도록 주민참여 이익공유 태양광발전사업 전체에 대한 교육은 물론 장기적으로 지역주민의 고용경쟁력 확대를 위한 기능교육을 강화하여야 한다. 신안의 ‘1004 굴 양식시설 임대 사업’에 대한 교육처럼(KBS 다큐 온, 2023) 지역주민에 대한 주민참여 이익공유 신·재생에너지 발전사업에 대한 지속적 교육을 통해 주민의 사업역량을 강화하고 신·재생에너지 발전사업에 대한 젊은 지역주민의 고용경쟁력을 강화하여야 한 다. 이를 통해 분배적 참여뿐만 아니라 절차적 참여를 강화하기 위해 노력하여야 한다.

 

셋째, 발전사인 특수목적법인에 대한 거버넌스 문제이다. 5개 분석 사례 발전법인과 주민참여 협동조합의 등기부등본을 통해 일일이 확인한 결과 자라도의 빛솔라에너지 ㈜, 안좌도의 안좌스마트팜앤쏠라시티㈜와 지도 및 사옥도의 ㈜케이솔라신안의 이사나 감사에 각 섬의 주민·군협동조합 주민이 참여한 사례를 찾기 힘들었다. 심지어 주민이 40%로 최대주주인 비금도의 비금주민태양광발전 ㈜의 이사나 감사에도 출자조합인 주민협동조합이나 채권투자조합인 주민·군협동조합의 주민들이 참여한 사례를 찾기 힘들었다. 이렇듯 채권형은 물론 주식형조차 주민들이 경영진에 참여하는 사례를 찾기 힘들고 외부 자본투자자들 중심인 것이 현실이다. 주민참여 태양광발전소의 건립뿐만 아니라 운영 및 폐쇄에 이르는 전사업주기 경영과정에서 발전법인의 주요한 의사결정과정에 사실상 주민들의 경영진 참여가 배제됐다. 시장적 조정(market adjustment)이 중심이고 군의 적극적 지원을 통한 일부의 국가적 조정(state adjustment)에 비해 전문가 집단이나 시민사회가 발전법인의 거버넌스에 참여하는 사회적 조정(social adjustment)은 이루어지지 않고 있는 현실이다. 주민이나 전문가 집단이나 시민사회가 주민참여 이익공유 발전법인의 거버넌스에 참여할 수 있는 방법을 적극 마련해야 한다.

 

넷째, 신안군이 전국에서 최초로 시도하는 여러 가지 구체적인 방법론에 대한 비판이다. 구체적으로는 신·재생에너지 발전사업 법인에 대한 주민참여의 의무화, 협동조합원이 아니라 회원이라는 개념의 도입, 주민참여 이익을 보상비로 지급하여 이자소득세의 회피 및 환경영향평가의 편의성을 위한 발전소 인허가의 쪼개기 등에 대한 비판이다. 이러한 신안군의 방법들은 과연 창의적 행정인가 아니면 비민주성인가? 이러한 방법들이 소위 공무원과 새로운 사업을 논의하면 안 할 수 있는 근거가 백 개가 넘는다는 기존의 관점과는 다른 적극적 행정이라는 것만은 분명하다. 근거를 가지고 행정을 하는 것은 행정의 기본이겠지만 이미 남이 시행해본 방법대로 검증된 것만 수행하려는 소극적 관점을 넘어서는 행정인 것만은 분명하는 이야기다. 개인적으로는 여러 가지 비판에도 불구하고 공무원의 신분으로 새로운 방법을 시도하는 태도에는 박수를 보내고 싶다. 여기서 주의할 점은 이러한 창의성이 과연 신안이 선택한 가치, 예를 들면 정부의 탄소중립 녹색성장정책과 지속가능발전목표 등과 같은 가치와 일치하는가, 그리고 결국은 누구에게 이익인가(Cui bono?)라는 관점을 견지하고 있는가이다. 모든 정책은 정치이고, 정치의 본질은 이해관계의 조정이다. 신안의 주민참여 이익공유 태양광발전 모델은 올바른 가치에 입각한 정책인가? 누구에게 이익이 될 것인가(Cui bono)? 과연 정의로운 전환이 될 수 있나?

 

다섯째, 비단 신안 모델만이 안고 있는 한계는 아니지만 에너지전환의 시급성에 대한 지산지소(地産地消)의 문제이다. 내생적 발전목표가 아니라 외생적 발전전략의 한계, 구체적으로는 재생에너지인 태양광발전 전기의 생산지와 소비지의 격리문제이다. 신안이 단순한 외부 거대 도시에 대한 전기의 공급지로 전락하는 것이 아닌가하는 비판이다. 이론적으로는 전기의 생산지에서 자체 소비할 수 있는 산업이 존재하는 게 이상적이지만 이것이 수도권 인구편중이 심한 대한민국에서 현실화되기는 쉽지 않다. 생산지와 소비지의 격리에 따라 대량생산에 의한 장거리 송·배전 문제 때문에 전라남도와 신안군 등 소비가 많지 않은 생산지에서는 계통연계 문제로 인한 발전 지연 문제가 발생하고, 제주도처럼 격리된 그리드에서는 출력제한(curtailment) 문제 등이 발생한다. 단기에 해결하기는 어렵지만 다 함께 고민해야 하는 시급하고 중요한 문제이다. 신안군은 풍력· 태양광과 같은 신·재생에너지를 활용한 대규모 해수 담수화 사업을 추진하면서 먹는 물의 상시적 부족 현상의 극복과 기후위기에 적극적으로 대응하는 등의 노력을 기울이고 있다. 궁극적으로는 신안 주민참여 이익공유 태양광발전이 지역에 미치는 외부의 영향력인 정부의 탄소중립 녹색성장 정책에 능동적으로 대처하고 지역의 햇빛 등 내부 자원들을 효과적으로 활용하는 제도적인 능력을 향상시키는 것뿐만 아니라 경제적 측면에서의 발전이 지역에 뿌리내려 지역 내재투자력 강화와 지역 내 산업연관 구축에 이바지하도록 노력하여야 한다.

 

여섯째, 신자유주의 세계화에 의한 지역의 피폐화를 극복하기 위하여 ‘지역순환경제’ 구조를 확립하기 위해 지속적으로 노력해야 한다. 이를 위해 내재적 발전론 혹은 신내재적 발전론이 진화된 형태의 지역순환경제의 확립과 사회적 조정력을 확보하기 위해 노력해야 한다. 이를 위해 지역 내외를 막론하고 다양한 자원을 활용하고 다양한 참여자의 참여를 촉진하며 주민의 주체 형성과 역량을 지속적으로 강화하여, 주민자치와 지역자원 활용에 기반한 지역 내재투자력 강화와 지역 내 산업연관 구축을 통한 지역경제의 자원순환 구조 확립뿐만 아니라 에너지정책의 의사결정에서 일반 시민 등 시민사회 권한의 확대와 에너지 시스템에 대한 통제권의 민주적 분배 등의 경험을 통해 대안적 민주주의의 구축을 위해 노력해야 한다.

 

2.4.3 글을 맺으며

 

이제는 기후위기가 전사회적 붕괴로 이어지는 기후엔드게임(climate endgame)의 상황마저 고려해야 한다는 목소리가 나오고 있다(김병권, 2023). 기후위기는 전인류적 차원에서 안전의 문제가 아니라 긴박한 생존의 문제로 대두되고 있다. 이러한 점에서 IPCC 6차 보고서에서는 향후 10 년의 기후행동이 온난화 제한을 결정한다고 강조하고 있다. 

 

이제 에너지전환 문제는 이러한 기후위기 대응차원에서뿐만 아니라 대한민국 국가와 신안군 지자체의 생존전략 차원에서도 필수적인 선택이다. 에너지전환은 본질적으로 도 덕의 문제가 아니라 생존의 문제로 인식하여야 한다.

 

전 세계의 저명한 생태학자들과 기후과학자들 23명이 2021년에 공동 집필한 “기후완화 30년: 왜 글로벌 탄소 배출 추이를 꺾지 못했나?”라는 논문에서 기후변화대응 실패 원인을 3가지로 제시하였다. 화석연료의 기득권을 유지하려는 권력의 문제, 잘못된 지식과 정책 패러다임에서 비롯한 지식인 그룹의 문제와 익숙한 관성에 안주하려는 시민들의 습관이 그것이다(김병권, 2023). 프레더릭 소디(Frederick Soddy)는 인류세(anthropocene)라고 비판받는 지구상 호모사피엔스(homo sapiens)의 시간은 순식간에 끝나는 화려한 시간이 될 수 있다고 지적하였다(김병권, 2023). 우리에게 주어진 시간이 그리 많지 않다. 기후위기에의 대응을 위한 조속한 에너지전환을 위해 전인류적 생존이 걸린 정치운동이 필요하다. 멀지 않은 시점에, 우리 국민들의 일자리를 보존하고 전지구적 무제한 경쟁에서 살아남아야 하는 상황에서 대한민국의 거대 자본은 현재 주민참여 이익공유 신·재생에너지정책에 부여하는 인센티브와는 비교가 되지 않는 큰 혜택을 요구할 것이 명확하다. 따라서 정부와 공공기업을 중심으로 적극적인 주민참여 이익공유 에너지전환이 시급하다. 모든 정책은 당파성을 갖는다.

 

기후위기에의 대응이라는 시급한 문제를 해결하기 위해서는 입법, 사법, 행정 중 국민이 직접 선출하는 행정부와 입법부의 구성원을 올바로 선택해야 한다. 특히 구체적인 실천 방안으로 중요한 것이 중앙정부뿐만 아니라 광역기초 자치단체장의 선출이다. 통상 힘의 3요소로 크기, 방향 및 작용점을 말한다. 지금 가장 중요한 것이 방향이다. 기후위기에 대응하기 위해 적극적 에너지전환을 추진할 가치, 즉 방향을 공유할 수 있는 행정기관과 입법기관의 확보를 통한 정치적 해결이 핵심이다. 신안 모델이 정답은 아니다. 그러나 이러한 관점에서도 함께 생각하고 연구해야 할 사례가 바로 신안이다. 신안 모델이 가진 한계에 대한 구체적인 비판도 필요하다. 단, 부정하고 비판에 머무르는 것이 아니라 극복해야 할 과제를 제시하고 실천적 적용을 위한 비판으로 나아가야 한다. 시민사회, 전문가 집단 혹은 지식인 그룹이 비판적 감시집단으로 남을 것인가 아니면 에너지전환의 촉진자로 역할을 적극적으로 수행할 것인가 판단하고 행동해야 한다.

 

[1] 일본의 사회학자 마스다 히로야가 처음 제시한 만 20~39세 여성 인구를 만 65세 이상 인구로 나눈 소멸위험지수를 기 준으로 0.2 미만은 인구소멸 고위험지역으로 분류된다.

[2] 기업이 사용하는 전력 100%를 재생에너지로 충당하겠다고 약속하는 글로벌 캠페인이다.

[3] 이산화탄소 배출 규제가 약한 국가가 강한 국가에 상품·서비스를 수출할 때 적용받는 무역 관세로, 탄소의 이동에 관세 를 부과하는 조치를 말한다. 즉, 수입품을 대상으로 해당 상품을 생산하는 과정에서 배출된 탄소량을 따져 비용을 부과 하는 것으로 미국과 유럽연합(EU)이 주도적으로 추진하고 있다.
[4] 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부와 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말한다.
[5] 본 모델은 초기에 논의된 모델이나 실제로 적용되지 않았다.
[6] 상금·사례금·복권당첨금 등 과세되는 기타소득과는 달리 통상 피해에 대한 보상금은 기타소득에 포함되지 아니하여 과세하지 않으나, 피해를 입은 손해 이상으로 지급하는 보상금에 대하여는 기타소득으로 소득세가 부과된다.

 

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전력통계정보시스템 epsis.kpx.or.kr 
신안군청 https://www.shinan.go.kr/ 
통계청 https://kostat.go.kr/ansk/
KBS 다큐 온(2023). ‘지역의 부활 1 - 햇빛, 평생 연금을 주다’ https://vod.kbs.co.kr/index.html?source=episode&sname=vod&stype=vod&program_code=T2020-0388&program_id=PS-2023022603-01-000&broadcast_complete_yn=N&local_station_code=00§ion_code=05§ion_sub_code=08

 

사례분석 보고서 원문 링크: https://climateaction.re.kr/news01/1694296

쟁점과 이슈 - 신안 주민참여 이익공유 태양광발전사업 사례 분석

 

동영상 링크: 신안 주민참여 이익공유 태양광 발전사업 사례분석 [지역재생에너지 신안사례연구 성과보고회 (2023.06.28., 길담, 기후변화행동연구소 제31차 시민정책포럼] https://www.youtube.com/watch?v=Qj5kWwJ-LFk